一、 “十四五”時期發展新形勢
2020年10月29日，中共十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確了“十四五”期間經濟社會發展六大發展目標，全會深入分析了我國發展環境面臨的深刻復雜變化，認為當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革深入發展，國際力量對比深刻調整，和平與發展仍然是時代主題，同時國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加。
我國已轉向高質量發展階段，制度優勢顯著，治理效能提升，經濟長期向好，物質基礎雄厚，人力資源豐富，市場空間廣闊，發展韌性強勁，社會大局穩定，繼續發展具有多方面優勢和條件，創新驅動將是支撐經濟增長的主要動力。2020年07月30日，主持中共中央政治局會議提出，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，“雙循環經濟”將成為我國“十四五”規劃編制的底層邏輯。“十四五”期間，中國經濟將依托我國超大市場規模優勢和內需潛力，以國內需求作為發展出發點和落腳點，促進生產、流通和消費各個環節在國內市場循環流通；面向國際，通過更高水平對外開放，激發進口潛力、持續放寬市場準入、營造國際一流營商環境、打造對外開放新高地和推動多邊雙邊合作深入發展，以更高水平的國際經濟大循環助力國內經濟大循環，促進國內國際雙循環。
二、 行業洞察
城市建設投資公司（以下簡稱“城投公司”）起源于1991年，承擔相應的政府職能，是特殊市場經營體。主要從事城市基礎設施、公共事業項目建設的投資、融資、運營；土地整理及綜合開發；房地產開發、保障性住房等項目的投資、建設、運營；金融和類金融服務等各種公益性或準公益性行業。城投企業一定程度上是在代理地方政府履行城市建設運營的職能，同時也承擔政府融資平臺職能。
根據城投經營范圍、產業特征等指標可分為三類城投公司，即：綜合性城投公司、專業性城投公司、區域性城投公司。
綜合性城投公司：政府為了整合城市資源、實現城建融資、籌資項目建設以及提供公共服務而設立；
專業性城投公司：投資領域和經營范圍主要集中在城市建設某一特定領域，包括各類文投、旅投、鐵投、交投、公路集團、金控平臺等；
區域性城投公司：通常依托一區域，如開發區、新區、園區等設立承擔區域城市基礎設施建設和融資職能且公司化運作的建設投資主體。
根據《城投藍皮書：中國城投行業發展報告（2018）》報告顯示，城投前100強企業中，前三名為天津城市基礎設施建設投資集團有限公司、上海城投（集團）有限公司、北京市基礎設施投資有限公司，資產規模分別達到7434.26、5475.83、4829.51億元，資產規模都較大，與排名靠后企業拉開較大差距，100強企業中除前35名外，大部分企業資產在1000億元以下，排名靠后企業資產不到500億元，我國城投公司規模不一，發展參差不齊。
圖表1：我國城投公司top10
自2009年，四萬億財政計劃的推出，掀起了地方政府大規?；A設施建設的浪潮，城投企業作為融資主體，債務規模迅速膨脹，并由省、直轄市級擴展到了地級市、縣級市，城投債發行量大增，2009-2017年城投債發行量和余額爆發式增長。隨著城投債的發行壯大，地方政府債務規模呈現上升趨勢，截至2019年6月，我國地方政府債務余額達到20.55萬億元，其中，一般債務118397億元，專項債務87080億元。雖然地方政府債務余額控制在全國人大批準的限額之內，但最近幾年呈連續上漲趨勢，且金額較大，存在地方政府債務風險。
截至2019年6月，我國存量城投債券9375只，規模達到82591.28億元，較2018年底77238.88億元增長6.93%；從級別分布看，AAA級主體所發行城投債券規模占比達到35.53%，較2018年底增長約2個百分點，而AA級和AA級以下級別規模占比回落約1.5個百分點；從行政級別看，省級城投所占比例最大，市級城投規模占比略有增加；從債券種類看，除企業債、定向工具占比回落外，其余城投債券規模占比均較去年底有所回升。
為了規范我國城投行業穩健、規范發展，我國主管部門出臺了一系列相關政策，其中43號、50號、87號文對行業帶來深遠影響。
圖表2：我國城投行業相關政策梳理
總體來看，政策變化對城投行業產生眾多積極影響，進一步推動了行業的穩健發展，具體體現在：轉型升級加快、開展多元化業務布局，融資規模大幅降低，退出平臺趨勢加快，“管資本”成為改革重點。
轉型升級加快，開展多元業務布局。城投公司政府融資平臺的定位經終結，多重監管需加快轉型。且地方政府融資平臺定位已發生改變，特別是僅有融資功能的空殼平臺?；趪艺咭?、地方政府訴求和企業發展的自身需要，城投公司將加快向帶有融資性質的一般國有企業轉型，由政府融資平臺向城市產業實體轉型，實現實體化經營，進行多元化業務拓展，如城市資產運營、產業投資、文化旅游、金融等。在實踐中，已經有不少城投公司將自身的產業進行了多元化延伸，造血機能明顯增強。
融資規模大幅降低。一方面加大違法違規舉債行為，堵住平臺公司政府性融資，另一方面，打開政府一般債券等專項對政府進行城市建設資金來源產生了重大影響，尤其是對平臺公司而言，堵的嚴、疏的少，平臺公司的融資成本進一步增加。尤其是從事基礎設施項目融資和建設的平臺公司，業務將會出現大幅下滑，平臺公司的融資規模將大幅降低。以2017年情況來看，當年城投債發行明顯放緩，全年發行量為4.36萬億元，較2016年減少近三成，未來城投的發債規模也很難有顯著上升。
退出平臺趨勢加快。隨著政策層層加碼，地方政府舉債融資行為逐步規范，融資渠道不斷收緊。城投公司只有擺脫地方政府融資平臺的身份，不承擔政府融資功能，才能繼續融資。城投公司宣布退出政府投融資平臺表面上是高壓政策下的無奈，是城投公司想要實現市場化轉型的必經之路?？梢灶A見，城投公司退出政府投融資平臺的現象在今后的一段時間內仍將持續，趨勢將更加明顯。
“管資本”成為改革重點。城投公司作為國有獨資公司，承擔著國有資產保值和增值的責任，強化“管資本”的引領作用，提高國有資本利用效率，實現國有資產保值增值，這高度契合城投公司的責任要求。同時，強調市場化的經營方式和管理手段，充分彰顯國有經濟的活力、控制力和影響力，這也與城投公司的轉型思路不謀而合。因此，改組組建國有資本投資運營公司是當前城投公司轉型發展的一個新方向。
三、 我國城投行業發展的痛點
我國城投行業發展逐步趨于規范，但也面臨以下痛點：功能定位不清晰、法人治理結構不完善，項目建設壓力大、融資渠道面臨監管制約，傳統業務占比高、經營性業務有待開發，運營類人才缺乏、市場核心競爭力不足。
功能定位不清晰、法人治理結構不完善。多數城投公司的主營業務以城市基建的公益性項目為主，大多為地方政府融資服務，自身功能定位不明確，市場化發展能力弱；大多城投公司多處于政企不分、職能定位不清，公司法人治理結構形同虛設的管理混亂局面。
項目建設壓力大、融資渠道面臨監管制約。地方政府債務嚴控導致政企信用脫鉤， 政企信用脫鉤導致城投公司融資趨緊；政府城市化建設壓力大，資金需求規模大，城投公司融資渠道受到監管制約，難以滿足融資需求和償還債務；城投公司承擔的公益項目多，盈利能力弱，缺乏穩定資金支持。
傳統業務占比高、經營性業務有待開發。城投公司承擔的傳統基建業務占比過高，經營類業務的占比過低，導致整體資產質量不高， 影響公司的市場化直接融資；傳統業務制約城投公司的可持續發展，城投公司業務未來趨向于多元化發展。
運營類人才缺乏、市場核心競爭力不足。投公司各專業領域的人才比較匱乏， 尤其缺乏具備相關資質的人才；城投公司大多長期服務地方公益性項目，市場化經營經驗不足， 存在人才結構不合理、管理經營類人才缺乏等問題。
四、 “十四五”期間城投公司何去何從
在城投公司轉型發展浪潮中，尤其是獲得地方政府支持力度較大的省市級城投公司走在了改革的前列，通過理清政企關系、發展市場化業務，逐步提升管理運營效率和盈利能力，與依舊充當政府融資平臺的城投公司拉開了差距，未來城投公司發展分化程度分化將更加嚴重。“十四五”期間，城投公司應更加關注轉型升級，通過改革提升效能、通過多元布局推進可持續發展。
進一步明晰功能定位，完善公司法人治理結構。43號文之前，城投公司的功能定位即是政府融資平臺，43號文出臺后明確要求剝離城投公司政府融資職能。因此，長期以來依賴政府，缺少市場化運作經驗的城投公司轉型真正實現政企分離、自主經營成為首需解決的問題。
堅持依法合規融資，持續推動融資渠道創新。2017年一系列強監管政策下，城投公司今后只能憑借自身實力依法合規地進行市場化融資，雖已剝離了政府融資職能，但推進城市建設發展的責任卻并沒有放下。此外，城投公司的市場化經營先期也需要進行大量的資金投入，融資依舊是轉型后城投公司的日常重要議題。
城投公司應堅持依法合規承接政府投資項目，堅決杜絕政府擔保、BT（政府回購）、公益性資產抵押、違規政府購買服務等會給地方政府債務帶來風險隱患的舉債融資行為。城投公司承接政府投資項目應與地方政府建立清晰的市場化結算關系，確保企業債務與政府債務脫鉤，防范地方政府債務風險。
城投公司應緊盯國家金融、貨幣政策新動向，善于抓住政策機遇，大力創新拓展融資渠道，構建多元化、多層次的融資體系，積極嘗試企業債、公司債、項目收益債、PPN、融資租賃、資產證券化、海外發債等創新融資工具，不斷提高直接融資占比，降低企業融資風險。
城投公司應不斷做優做實企業資產，提升企業資信評級，從而提高企業在資本市場上的融資能力。對于政府而言，應加快培育地方融資擔保體系，通過制度創新支持城投公司繼續為地方經濟社會建設發揮積極作用。
堅持政策性業務和市場業務雙輪驅動。城投公司的市場化轉型應堅持政府政策性業務和市場化經營業務雙輪驅動的經營策略，一方面承接政府公益性項目，提升城市品質，承擔國企社會責任。另一方面，堅持以“主業清晰、多元化發展”的原則不斷開拓經營性業務，打造合理多元的業務板塊。按照“市場化運作、專業化發展、多元化經營”的指導思想，大力整合和經營現有的基建、土地開發等產業，結合自身和當時實際，積極探索和涉足其他優質產業，如文化旅游、智慧城市、環保產業、養老醫療、特色小鎮、金融投資等與城市發展、人民生活息息相關的產業，這些產業符合創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，關系國計民生，且有穩定現金流，有利于城投公司穩定持續發展。
加快推動資產整合重組。按照“全面、客觀、真實、有效”的原則，對區域內國有企業、國有股權以及行政事業 單位所擁有的資產、資源進行清查、整理、匯總、甄別、分析和歸類，梳理出一批資產質量好、 易操作的經營性國有資產，并在此基礎上形成擬整合重組的相關資產清單；根據整合的企業、股權、經營性資產的實際情況進行業務板塊的重新設計，按照“同業相 近、管理協同”的原則，將性質相近的子公司和業務進行內部整合，減少子公司法人數目，避免 出現同質競爭，提高管理運營效率和業務的核心競爭力。
作者：漢哲咨詢 劉建平
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