2019年11月，國務院國資委印發《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，旨在使國資監管機構加快從管企業向管資本轉變。在我看來，管企業還是管資本，這只是國資監管機構履行出資人職責方式的不同，而這種不同則主要是由履行出資人職責的企業不同的制度安排決定的。國資監管機構是管企業還管資本，并不取決于國資監管機構的主觀愿望，而是取決于其所監管的企業所采取的制度安排。
換句話說，新時代國有企業的變化，決定了監管方式必須從管資產、管企業轉向管資本。
一、國資監管機構履行出資人職責的根源是國有企業公司制改革
國有企業是中國經濟中的重要行為主體。在計劃經濟下，國有企業是指令性計劃的執行者；改革開放后，國有企業由指令性計劃執行者逐步轉變為市場競爭主體。在此過程中，國有企業制度安排在不斷變化，經過擴大企業自主權、實行經濟責任制、兩步“利改稅”、承包經營責任制、轉換企業經營機制等一系列改革舉措，最終將國有企業改革方向確定為建立現代企業制度，即由《企業法》規制的工廠制企業改革為按《公司法》登記注冊的公司制企業；同時，單體法人企業通過聯合重組發展成為企業集團，它是由不同層級的眾多法人企業組成的法人企業聯合體，集團公司為一級法人，其下有二級、三級甚至更多層級的法人企業。
公司制企業要有出資，即注冊資本，對企業來說，它是資本；對出資者來說，它是自己的股權，形成自己的資產，因為它是一種可交易的價值。出資可獨資也可多個出資者共同出資，可以是國有也可以是非國有；若出資大于50%則為絕對控股，若出資不大于50%但通過相應協議安排而擁有控制權則為相對控股。因上述不同的出資安排，公司制企業中有國有獨資公司、國有全資公司、國有控股公司、國有參股公司，它們均稱之為國家出資企業，即國有企業。根據《公司法》，公司制企業中的國家出資要有相應的出資人及履行出資人職責的主體。
根據《企業國有資產法》，公司制企業中的國家出資形成的國有資本，出資人是全體人民，歸全體人民所有。而全體人民是眾多的個體，共同行使所有權意味著高昂的成本。因此，需要代表全體人民的國家擁有這一所有權，具體則由國務院代表國家行使國有資本所有權；國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對公司制企業中的國有資本履行出資人職責，享有出資人權益。國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。由國資監管機構履行出資人職責的企業，也稱之為國資監管機構監管企業。國資監管機構同監管企業的關系是出資者與被出資者之間的關系。
在企業集團，國資監管機構監督管理的只是一級法人集團公司，而其他法人企業則由集團公司負責監督管理。而企業集團各層級法人企業均為國有企業，因此，國資監管機構履行出資人職責的是集團所有的法人企業，而不只是所監管的集團公司。正因為如此，集團旗下各法人企業的有關事項，要報國資監管機構審批，這是國資監管機構對所有法人企業履行出資人職責的權利決定的。
我們設想這里的國資監管機構是一個自然人，他同樣要對集團旗下各法人企業的有關事項進行審批，這是他作為出資人的權利。所以，國資監管機構對集團公司及旗下法人企業有關事項的審批是履行出資人職責的監督管理行為，是在行使出資人權利，若將其說成是管企業，則是不準確的。
二、公司制企業的制度安排決定著出資人履責的方式
國資監管機構履行出資人職責源自于公司制企業的制度安排，但國資監管機構監督管理的企業卻有兩種：按《企業法》注冊登記的國有獨資企業，按《公司法》注冊登記的公司制企業。
按《企業法》注冊登記的國有獨資企業是沒有出資人的，雖然企業也是法人，但它對企業的全部資產并沒有法人財產權，企業的全部資產是屬于企業投資創辦者所有。因此，把國資監管機構對由《企業法》注冊登記的國有獨資企業所行使的權利也說成是履行出資人職責，是不正確的。因為這里并沒有出資人制度，何談履行出資人職責？那么，我們的對此解釋就是國資監管機構在管企業。
而且，國資監管機構對《公司法》注冊登記的公司制企業的監督管理方式同對《企業法》注冊登記的國有獨資企業的監督管理方式都是相同的，如果把后者說成是管企業，那么對前者來說則同樣是管企業。那么，為什么國資監管機構會對兩種不同規制的企業采取同樣的監管方式？顯然，這里的問題不在于后者，而在于前者。前者采取的是國有獨資公司形式，因此，對其監管方式很容易同國有獨資企業相同。
在公司制企業，由股東參加的股東大會選舉董事并建立董事會，董事會聘任公司高管，高管負責經營管理企業。若公司制企業為國有獨資，其出資人只有國家，那么國資監管機構在行使出資人權利的同時，它還要行使股東會權利，而股東會選舉董事，公司董事自然就由國資監管機構決定，這就意味著董事會是國資監管機構的受托人和代理人，它的權力是由國資監管機構授予的，因此，在國有獨資公司，國資監管機構是集股東權利、股東會權力、董事會權力于一身。所以，國資監管機構要審批或備案企業投資融資、發展戰略與規劃、重大資產處置，任免并考核企業高管，索要企業經營管理情況、財務報表等。股東會權力、董事會權力，它們都是企業本身的制度安排，但在國有獨資公司中，它們卻成為國資監管機構的權力和制度安排。因此，國資監管機構的工作自然就延伸到企業之中，從而給人的印象是國資監管機構在“管企業”。實際上，國資監管機構并不是在“管企業”，這是國資監管機構對國有獨資公司履行出資人職責而必須要做的一種制度安排。也就是說，在公司制企業為國有獨資的情況下，國資監管機構只能是“管企業”，即使建立了董事會，董事會也只能是“提線木偶”，它難以行使董事會的真正權力。
2004年，國務院國資委開始國有獨資企業建立規范董事會試點，至今已有15年。除個別中央企業外，其他都已建立規范的董事會，但這些董事會仍然是試點，原因很簡單，這樣的董事會很難成為法定意義上的獨立董事會，它只是國資監管機構履行出資人職責而自行做出的制度安排。
如果公司制企業不是國有獨資，而是國有資本同非國有資本共同出資的混合所有制企業，那么，國資監管機構只能對混合所有制企業的國有資本履行出資人職責，行使國有資產所有權，股東會權力則由國資監管機構同非國有資本出資人共同擁有，它不再是國資監管機構的權力而是全體出資人的共同權力。股東會選舉董事建立董事會，這時的董事會同由國資監管機構決定董事建立的董事會是不同的，它的權力不再國資監管機構授予的而是由《公司法》決定的，進而可以獨立行使自己的權力。這時，國資監管機構只能是行使股東權利，不再行使股東會、董事會權力，從而國資監管機構不再“管企業”，而是關心和關注企業中國有資本出資，重在履行好出資人職責，即我們所說的管資本。
三、國資監管機構管資本的制度安排
由上述可以看出，由管企業變為管資本，這不是由國資監管機構本身能夠決定的。必須先有國資監管機構履行出資人職責的企業在制度安排上的變革，才會有國資監管機構從管企業到管資本的真正轉變。
現在，國資監管機構履行出資人職責的企業并不是簡單的公司制企業，它是由眾多法人企業組成的企業集團，而這樣的企業集團通過集團公司不斷加強集團化管控已經成為集團化大企業，它有明確的戰略與規劃，集團旗下的各法人企業只是集團戰略的執行者和業務運營單位，雖然它們也在面向市場從事生產經營活動，但它們的投資、業務、預決算均要受到集團的管控，因此，它們只是集團化大企業這一市場主體的有機構成部分，是集團子企業，不應再是國有企業。基于這樣的認識和判斷，集團旗下法人企業，其出資人應該是集團公司，由集團公司履行出資人職責，而國資監管機構只能對集團公司履行出資人職責，不能再對集團旗下法人企業履行出資人職責。
因此，我們今天再談國有企業改革，其真正的改革對象應該是上述所說的集團化大企業，不應該是其中的子企業。當然子企業也要進行改革，但它們的改革是基于集團大企業整體改革所做出的改革選擇。集團層面應推進股權多元化，中央企業已經在這方面取得明顯進展。推進集團層面混改應該也是一項選擇。
這方面，地方企業已經有實踐且效果良好，如鄭州煤礦機械集團股份有限公司（下稱鄭煤機）是河南省國資委監管企業，它是一家整體上市公司，股權結構為河南省國資委、機構投資者、社會公眾股、集團高管。集團高管全部持股，其中董事長、總經理持股相同且高于其他高管。集團層面股權多元化或混改后，就可以建立由多個投資者成立的股東大會、由股東大會選舉董事建立董事會。這時，國資監管機構只是履行出資人職責，行使股東權利，就不再擁有股東會、董事會的權力，甚至監事會的權力，這樣就可以實現國資監管機構履行出資人職責企業治理上的轉變，即由國資監管機構治理或管理走向國資監管機構同其他出資者共同治理。這樣的轉變必然帶來國資監管機構履責方式的變化，即由管企業變為管資本。
這里所說的管資本同樣是一種制度安排，而不能望文生義來解釋如何管資本，因為資本就是在公司制企業中的出資，它由企業經營管理者來支配和使用，國資監管機構已經失去了對出資的使用權和支配權，但國資監管機構履行出資人職責就對企業擁有了權利，這種權利要求國資監管機構與企業建立一種制度安排，其特征主要有三個方面：
一是國資監管機構要在多元出資主體法人治理結構中履責。包括依法制定或參與制訂公司章程，推動各治理主體嚴格依照公司章程行權履職，充分發揮公司章程在公司治理中的基礎作用。委派股東代表參加股東大會，依據股權關系向履行出資人職責的企業委派董事或提名董事人選，規范董事的權利和責任，做好董事會建設等。
二是按清單履責。依照《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業國有資產法》等法律法規，建立完善權力和責任清單，明確履職重點，厘清職責邊界。按照權責法定原則，將不該有的權力攔在清單之外；保證清單內的權力規范運行。根據職能轉變進展情況，對清單實施動態調整，規范權責事項履職內容和方式。
三是建立國有股權持股和管理機構。集團層面股權多元化或混改后，由國資監管機構履行出資人職責的國有股權應該有明確的持股者，這個機構就是十八屆三中全會《決定》提出的國有資本投資運營公司。它只是持有并管理國有股權，對目標企業國有股權的進入或退出提出方案，報國資監管機構批準后通過產權市場或資本市場來實現。國有資本投資運營公司為國有獨資，不負債，其注冊資本為所有持股企業中的國家出資，即國有資本，因此，國有資本投資運營公司也是管資本的載體，做強做大國有資本投資運營公司即為做強做大國有資本。
上述制度安排的變化，直接影響了國資監管機構的職能及履職方式的轉變，即由管企業變為管資本，從而建立以管資本為主的國資監管體制。
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