長三角區域一體化進程中，出現了一批跨行政區的合作共建園區，成為以經濟為主導的區域一體化風向標。長三角地區的飛地經濟發展起步早，跨界合作園區類型多樣。本文通過對長三角地區跨界合作園區的發展現狀進行梳理，并分析跨界園區合作動因與園區的治理模式，最后對跨界合作園區的發展提出一些思考。
一、長三角跨界合作園區面臨轉型
長三角跨界園區總體情況是江蘇帶頭，浙皖效仿。據不完全統計，目前長三角共有各類跨界合作園區150多個，涉及到跨省共建、省內共建和政府-企業共建等不同情況。在跨界合作園區建設中，以省內共建居多，蘇浙皖三省目前均有40多個省內跨界合作園區。在跨省共建的園區中，上海牽頭結對的最多，有21個，主要分布于江蘇和安徽兩省。
共建園區有政府和政府合作共建、政府與企業合作共建兩大類。其中，政府與企業的共建園區在治理上遵循市場規律，企業和園區管委會共同管理園區，權責明晰、市場化程度高，共建效果也較好，代表性園區有外高橋（啟東）產業園、蘇滁現代產業園、波司登集團在揚州高郵共建工業園等。
跨界合作園區建設均對飛入地經濟發展產生了不同程度的帶動作用。以江蘇為例，2005年以來蘇北地區的GDP快速上升，并在2014年迎來了一個飛速增長拐點。2017年，江蘇南北共建園區工業產品銷售收入為6020.59億元，規模以上企業工業增加值為1177.65億元。產業發展方面，共建園區也促進了產業轉移，一定程度上帶動了地方的產業升級。
就發展情況來看，各共建園區發展水平各異?？傮w而言，江蘇境內共建園區起步早、規模大、產業較為高端，經濟效益也較好；浙江和安徽境內共建園區的建設起步較晚，但由于兩地經濟發展水平的差異，在園區生產總值、對當地經濟貢獻率上，浙江共建園區的發展要優于安徽共建園區，安徽地區多為低能級產業。
圖：各省共建園區主導產業類型
現階段共建園區的主導產業仍以裝備制造、機械加工等高能耗、低附加值的產業為主，跨界合作園區面臨產業轉型，共建園區未來的產業方向將以高附加值產業為主，高新技術產業是未來發展方向。
二、“飛入地”主導共建園區治理模式效果不明顯
跨界合作園區建設大致有三個動因：幫扶援建、產業轉移、促進區域一體化發展。治理模式大致有“飛入地主導”“飛出地主導”“飛出地和飛入地共建”等三種模式。
由“飛出地”發達地區主導的園區管理，內部有緊密的協調聯席會，通過園區投資開發公司運作，是具有獨立運作能力的封閉式園區。除產業轉移外，發達地區先進的管理經驗也被帶到欠發達地區，促進了合作園區的健康發展，代表性園區有蘇州宿遷工業園和無錫新沂工業園等。由“飛出地”和“飛入地”共同管理的園區，基本按照企業化共建模式由合作雙方共同成立園區投資開發公司，負責園區的運作和管理，是具有獨立運作能力的封閉式管理園區，共建效果較好，代表性園區有江寧經濟技術開發區淮陰工業園和上海漕河涇開發區鹽城工業園等。
由“飛入地”欠發達地區主導的管理，內部協調聯席會較為松散，園區依附于原有的開發區，不完全獨立運營，基本延續欠發達地區開發區的運營狀態和發展水平，共建優勢沒有得到有效發揮，代表性園區如宜興環?？萍脊I園沛縣園區。
三、跨界合作園區合作“弱弱幫扶”難以為繼
過去十多年來，跨界合作園區的發展取得了很大的成績，并積累了豐富的跨行政區合作的經驗。然而，暴露出的部分問題也同樣不容回避。
首先，合作機制不完善。合作機制是非常復雜的，江蘇合作園區經營方面問題相似。幫扶援建的，機制不完善，大多讓經濟不發達地方自己去發展。以最早的跨界合作園區——江陰靖江工業園為例，其園區成立之初，由行政力量為主導，但后續合作機制，特別是利益分享機制無法跟進完善，造成了合作雙方缺乏信任，目前陷入發展的困境。
其次，合作中沒有充分尊重市場規律。
跨界園區合作很多是基于利益考量的。整體上，跨界合作園區以政府合作為主，但是出于各自行政區經濟的考量，一些經濟發達的市（區）禁止跨行政區建設工業園。另外，跨界合作的“弱弱”幫扶難以為繼。例如，安徽“結對合作”中弱弱聯合的園區，即皖江地區城市幫扶欠發達的皖北城市，成效不容樂觀。調研中，有皖江城市表示，自己都“吃不飽”，如何去“喂”皖北城市。因此，跨界合作園區必須遵守“共建共贏”的市場規律。
第三，部分產業園區發展質量不高。
根據我們統計，江蘇作為最早展開園區共建工作的地區，其園區產業發展質量相對較高，三大主導產業方向分別為電子信息、新能源產業和新材料產業。安徽則產業層次較低，除裝備制造業和機械加工業外，園區的主導產業多為礦產資源開發、汽車零部件制造、紡織等低端產業。這給長三角高質量均衡發展提出新課題。
四、跨界合作園區必須以市場原則為導向
跨界園區建設在經歷了前期探索和快速發展階段后，從2017年開始進入了制度創新階段。2017年國家發改委出臺了《關于支持飛地經濟發展的指導意見》，鼓勵按照市場化原則和方式展開飛地園區建設。同時期，浙江提出要進行反向飛地園區建設。
當前長三角區域一體化發展已經進入新階段，“飛地經濟”正在成為區域一體化標示物。長三角跨界合作園區的“飛地”有著成功的經驗，但進一步深化合作需要關注以下方面。
首先，跨界合作園區的合作機制需要創新。國家發改委在《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》中提出要完善“飛地經濟”合作機制，但機制體制建設任重道遠。良好運行的合作機制是跨界合作長遠發展的基礎，只有“共建”才能“共享”，合作必須把利益分配、運行機制等放在首位，在近期目標和長遠目標達成共識的基礎上進行。
其次，跨界合作園區必須以市場原則為導向。共建園區的意義在于實現優勢資源的流動、互補和先進管理經驗的交流，以實現發達地區對欠發達地區的經濟帶動和發達地區的互利共贏。因此，強弱聯合的跨界合作園區較易成功。欠發達地區間的合作共建園區由于缺乏資金、人才、信息等要素，以及先進的管理經驗，往往無法實現園區共建。因此，優勢互補、強弱聯合、尊重規律的跨界園區應當鼓勵發展。同時，也要進一步破除行政區壁壘，實現生產要素的自由流動。
最后，“飛地經濟”成為區域一體化的觸媒。合作雙方的互動交流，不僅可以加速產業轉移，促進市場引領的區域一體化，更可以促進優秀制度和管理經驗的擴散，加速人才和創新要素的擴散。隨著長三角一體化上升為國家戰略，中小城市到上海等大城市建設“飛地孵化器”（即“逆向飛地”）等新事物也正在出現，形成各類生產要素雙向互動的良好局面，長三角區域一體化必將走向深入。
（來源：澎湃研究所 作者：羅小龍 南京大學建筑與城市規劃學院、南京大學城鄉治理與政策研究中心教授。原題為：長三角跨界合作園區建設需遵循市場規律。）
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