國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。近年來，我國發展面對的形勢錯綜復雜，國內周期性和結構性矛盾疊加，國民經濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。在此背景下，鞏固公有制主體地位，提高國有企業核心競爭力，同時更好發揮國有經濟跨周期調節和逆周期調節作用，增強國有企業核心功能，成為國資國企改革所面臨的新的重大時代課題。
1、從“兩個途徑”到“兩個價值創造”
2023年2月23日，國新辦舉行新聞發布會，國務院國資委主任張玉卓提出堅持“一個目標”，用好“兩個途徑”。其中，“一個目標”就是要做強做優做大國有資本和國有企業，“兩個途徑”則是一要提高核心競爭力，二要通過優化布局、調整結構來增強核心功能。
核心競爭力是一個國際通行的概念，是指在個體主義原則下企業所特有的、能夠經得起時間考驗、具有延展性并且競爭對手難以模仿的技術或能力，包括高創新、強韌性、低成本、差異化等。在市場經濟中，掌握核心競爭力是企業得以持續生存乃至高質量發展的核心要義。與之相對應，核心功能則是與國有企業地位作用相匹配、與國有經濟布局結構相適應、與黨和國家事業需要相契合的特殊性、戰略性功能，具體體現在戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等四個方面。因此核心功能是中國的自主概念，是在公有制原則下企業所擔負的政治和社會功能，并非一般企業均應承擔。
對國有企業而言，核心競爭力與核心功能如同鳥之雙翼、車之雙輪，而二者的具體表現則反映在價值創造當中。價值創造既是企業的經營目的，也是企業綜合產出的抽象概括，從其內部構成來看，除去企業在經營中為自身創造的、以一利五率等財務指標作為表現形式的經濟價值以外，還有企業對經濟社會發展各方面所產生的效用或正外部性，即功能價值。提高核心競爭力與增強核心功能意味著國有企業功能價值與經濟價值創造能力各有提升。
2、國有企業“兩個價值創造”有機結合的理論邏輯
按照正統經濟學邏輯，存在私人部門與公共部門的分野。前者由秉持個體理性即追求個體利益最大化的經濟人構成，后者則主要為秉持集體理性即追求社會利益最大化的公共組織。由于公共品的非競爭、非排他特性決定了價值規律失效，生產與消費之間經由分配和交換橋梁的迂回過程被阻斷，作為公共部門代表的政府便成為提供公共物品和公共服務的專門組織。此時私人部門與公共部門是外生互斥的，后者僅為前者的適應性補充，二者在行為邏輯上高度迥異、在職能分工上不相交叉。由此可見，同時提供私人物品與公共物品的國有企業是一種矛盾的存在，有悖于正統經濟理論的“公—私”二元分立觀。
（1）國有企業的二重規定與二元職能
事實上，作為矛盾存在物的國有企業內生于中國的經濟制度。在中國特色社會主義的全部經濟關系當中，最具創新性且最能凸顯中國特色的，就是社會主義基本制度與市場經濟的有機結合，其中最核心、最根本的則是公有制與市場經濟的結合。這一結合破解了世界政治經濟學的根本性難題，并得到了一個直接產物——作為市場經濟主體的國有企業。此時國有企業具有國有與企業雙重特征。一方面，國有制性質決定了只能由政府代表國家行使所有權，國有企業帶有公共色彩；另一方面，企業的既定身份又使國有企業具有企業的一般特征，即獨立經營決策的市場主體。而這種二重規定又使國有企業承擔起“公益—營利”二元職能。一方面，作為公有制的重要實現形式，國有企業需要堅持公有制下生產資料所有者——全體人民利益導向，從而應當提供公共物品和服務，承擔公益職能；另一方面，作為市場主體，國有企業需要依循個體利益最大化原則與市場規律行事，從而自主提供私人物品和服務，承擔營利職能。
（2）“兩個價值創造”的對立性
功能價值創造與經濟價值創造之間具有對立性。相較于由市場評價的經濟價值創造，由功能價值創造更難以測度其產出，同時也沒有成熟的成本參照系，因而不易考核其績效水平。這導致一方面，既有績效考核評價體系與實際績效的偏離將造成激勵扭曲，使國有企業在功能價值創造方向出現過度供給或供給不足。另一方面，為彌補功能價值創造投入成本的公開補貼，與來自企業內部營利部門的非公開補貼額度難以準確測定，這樣相對模糊的功能價值創造有可能被一些國有企業用以掩蓋其在經濟價值創造方面的短板，從而在偏軟的預算約束下使國有企業經濟價值創造方向的動力及積極性被弱化。這樣一來，矛盾最終表現為價值創造效率的損失。
（3）“兩個價值創造”的統一性
功能價值創造與經濟價值創造之間在表現出對立特征的同時也具有一定統一性。首先，功能價值創造以經濟價值創造為前提。對公益類國企而言，提供公共物品和服務是其核心業務，經濟價值創造雖需要但不作為重點。在我國，公益類國企占比較小，大部分國有企業都需要同時進行兩個價值創造，此時經濟價值創造是功能價值創造的基礎與前提，離開前者企業將不具備自生能力，從而成為國家財政的負擔甚至社會不穩定之源。其次，功能價值創造與經濟價值創造相互促進。國有企業的功能價值創造能力以經濟價值創造能力為限，只有掌握核心競爭力的國有企業才能真正承擔起產業鏈鏈長與原創技術發源地角色。同時，國有企業也可以在戰略安全、產業引領等功能價值創造方面引領和影響經濟價值創造的方向，并且從中積攢經驗、攻克技術、識別商機，從而將部分功能價值轉化為經濟價值。
因此，國有企業功能價值創造與經濟價值創造的有機結合是辯證統一的結合。新一輪國有企業改革的著力點就是通過改革深化提升行動來克服“兩個價值創造”的對立性，放大“兩個價值創造”的統一性。其中，克服對立性包括破解不完全信息問題、調節決策機制沖突、緩解兩個價值供給失衡；放大統一性則包括提高核心企業競爭力、挖掘企業核心功能潛力、推動功能價值向經濟價值轉化。
3、國有企業“兩個價值創造”有機結合的實踐路徑
通過實施國有企業改革三年行動，國有企業改革發展取得重大成果，但一些長期制約國有企業發展的體制機制弊端尚未徹底破除，一些國有企業仍存在大而不強、資產收益率不高、創新能力不足等問題，經濟價值創造能力與功能價值創造能力均有較大提升空間。新一輪國有企業改革深化提升行動緊緊圍繞做強做優做大國有資本和國有企業，著力增強核心功能和提高核心競爭力，要求在增強國有企業服務國家戰略功能作用上取得明顯成效，在推動國有企業真正按市場化機制運營上取得明顯成效，在加快建設世界一流企業和培育專精特新企業上取得明顯成效。其中，“兩個價值創造”有機結合構成“三個明顯成效”的應有之義。
（1）完善國有企業負責人激勵機制
基于企業理論的一般共識，當企業所有者與經營者相分離時，作為委托人的所有者就需要合理設置激勵機制以使經營者按照所有者利益行事，實現利益相容?，F實中，隨著信息更加完全、合同更加完備，激勵也愈加有效。因此完善國有企業負責人激勵機制包含分類考核深化、負責人業績數字化考核、市值管理納入業績考核與健全追責免責機制四個維度。
其一，完善激勵機制應推進分類考核深化。我國國有企業總體呈現公益目標與營利目標重心漸變的連續譜系，因此激勵機制應當差異化設計。在經濟價值創造方面，國務院國資委始終堅持高質量發展導向，有針對性地優化考核分配政策，使目標管理體系經歷“兩利一率”“兩利三率”“兩利四率”“一利五率”的動態調整。而在功能價值創造方面，國務院國資委應進一步完善國有企業功能界定與分類指引、深化分類考核與分類核算、優化考核程序與考核方案，使分類考核與企業功能使命更加精準適應，在中央企業實行“一業一策、一企一策”的考核。
其二，完善激勵機制應推行負責人業績數字化考核。業績考核的關鍵在于指標選定與相關信息獲取，數字技術的發展大大提高了指標處理與信息搜尋能力。在數字化轉型背景下，國企應當遵照《中央企業負責人經營業績考核辦法》，積極推進企業負責人經營業績考核及薪酬分配方案的數字化改革，譬如：建立全流程績效考核系統，對負責人的日常工作表現、業績、能力等多個方面進行數據化管理；構建數字化考核指標庫，并利用大數據分析和人工智能等數字技術對多元考核指標進行處理，實現自動化考核和智能化分析。
其三，完善激勵機制應推進市值管理納入業績考核。較長一段時間以來，國有上市公司普遍存在市值低估問題，主要原因之一是原有企業評價體系只考慮到經濟價值創造，而無法體現功能價值創造情況。而按照國際通行的ESG理念，企業的功能價值創造能夠部分體現在企業市值當中，實現“兩個價值創造”的市場化評價。目前，國務院國資委正在推動央企將價值實現相關指標納入上市公司的績效評價體系，同時央企ESG報告覆蓋范圍持續擴大。在此基礎上，應考慮將市值管理成效納入對國企負責人業績考核，引導其更加重視公司市場表現，從而將難以觀測的國有企業負責人外部性行為內部化為績效評價。
其四，完善激勵機制應健全追責免責機制。由于國有企業負責人與企業之間普遍沒有直接權屬關系，因此建立完善的追責免責機制就成為利益相容的重要前提。在經濟價值創造維度，由于市場客觀存在較高風險及不確定性，因此應進一步健全容錯糾錯機制，對企業家合法經營中出現的失誤失敗給予更多理解、寬容、幫助；在功能價值創造維度，相關職能由行政機制引導，此時可能出現大量主觀造成的低效、無效決策，同時企業缺乏成本控制壓力與效率提升動力。因此應進一步健全追責機制，防止急上馬、亂上馬、高浪費等弊病發生。
（2）完善國有企業內部治理機制
良好的企業治理能夠提高企業運營效率，從而提升企業價值創造能力。因此應當進一步完善國有企業內部治理機制，包括穩妥推進混合所有制改革、市場化選聘職業經理人、高質量黨建引領與建立分級管理架構。
其一，完善企業治理應當分類推進混合所有制改革。與公有資本相比，私有資本有著自我增值的強勁動力。因此可以在國有企業中引入私有資本及其人格化代表，以提升國有企業經濟價值創造力，減弱企業功能價值創造對經濟價值創造的負向影響。在分類維度，過度的經濟價值創造并不適用全部國有企業，兩類資本比重直接影響著國有企業對“兩個價值創造”的次第排布與執行力度，因此混改必須分類推進，因企制宜。
其二，完善企業治理應當市場化選聘職業經理人。由于職業經理人更具有商業敏感性，因此引入職業經理人能夠提高國有企業功能價值向經濟價值的轉化率，從功能價值中發掘經濟價值的增長點。此時職業經理人與公職人員的分工互補與相互制衡便可克服激勵扭曲困境。這要求市場化選聘職業經理人，并通過薪酬設置使其迸發價值創造動力。一般來說，混合所有制改革能夠打破固有格局，為選聘職業經理人創造條件。
其三，完善企業治理應堅持高質量黨建引領。應進一步發揮國有企業黨組織的領導核心和政治核心作用，把國有企業黨組織內嵌到公司治理結構當中。具體通過“雙向進入，交叉任職”“討論前置”“黨建入章”“黨管干部”等舉措實現黨組織“把方向、管大局、保落實”，以內部調節化解兩類價值訴求的對抗性矛盾，促進經濟價值創造與功能價值創造有機結合。
其四，完善企業治理應推行分級管理。為緩解經濟價值創造與功能價值創造、行政機制與市場機制的內在沖突，應以改組組建國有資本投資、運營公司為核心推進國有資本授權經營體制改革，使國有企業在改革中形成“金字塔”式股權與治理結構，即以集團公司形式構建起多層級、瀑布式所有權鏈條。其中，母公司主要負責政治事務及“三重一大”決策事項；子公司主要負責化解“市場—行政”機制沖突、“營利—公益”職能沖突；孫公司主要負責商業經營。
國家社科基金專項重點項目（20AZD043）；吉林大學研究生創新研究計劃（項目號：2023CX033）
作者：吉林大學中國國有經濟研究中心主任 宋冬林；吉林大學馬克思主義學院博士研究生 孫尚斌
（來源：國資報告）
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