近年來，在國有企業深化改革的大背景下，國有企業的體制機制改革不斷加快與創新發展，混改、三項制度改革、企業經理人市場化選聘等諸多變革已經影響到絕大部分國有企業的日常管理行為。加之外部嚴峻的宏觀經濟環境以及市場環境的不確定性，國有企業的內控管理越來越被企業所有重視。為此，研究哪些政策會影響國有企業的內控體系建設，或是與內控體系建設息息相關，是國有企業內控管理工作中需要重點關注的問題。
追溯國有企業內控體系建設，2008年是一個里程碑節點，財政部、證監會等五部委在2008年發布《企業內部控制基本規范》，并對內控進行了基本定義，即：由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。同時，指出內部控制的目標是合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。自此，國有企業的內控體系建設正式進入了規范化進程。當前國有企業的內控體系建設的基本框架便來源于此
一、幾個概念
為了更好的了解內控工作，在介紹國有企業內控體系建設前，我們先來了解幾個概念：
內部控制：內部控制也稱內控，企業的內控伴隨企業的產生而天然存在，在具體的業務開展過程中實施的各種控制措施以及風險規避行為，都是內控活動。
內控體系：按照COSO內控框架或《企業內部控制基本規范》要求，企業實施內控建設所應遵循的一套固有的體系標準。
內控管理：內控管理是企業為了規避風險，更好的實施內控，從內控體系目標規劃、方案制定、內控日常實施，一直到內控評價、文件更新的過程控制。
從以上解釋可以看出，這三個與內控相關的概念既有聯系也有一定區別，內部控制側重在控制活動，內控體系側重在系統性的體系搭建，而內控管理則是為了實現企業管理目標而進行了一系列的管理過程。國有企業的內控體系建設工作實際上三者之間的有機融合。
二、國企開展內控體系建設的政策依據
國有企業的屬性決定了開展內控體系建設工作必須要有相關的政策依據作為基本支撐。剛才我們已經提到，企業內控伴隨企業的產生而天然存在。企業針對日?；顒拥墓芾?、風險管理工作、審計工作、監察工作等都與企業內控息息相關。國資委及相關部委在《企業內部控制基本規范》頒布前后，出臺過諸多政策性文件，為約束國有企業的內控管理提供了政策依據。
在國家相關部委發布的諸多文件中，最為廣泛引用的則是2008年發布的《企業內部控制基本規范》，以及2010年在《關于印發企業內部控制配套指引的通知》中發布的《內部控制應用指引》、《企業內部控制評價指引》以及《企業內部控制審計指引》。
其中，《企業內部控制基本規范》包括了總則、內部控制 、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督、附則等章節，并借鑒COSO報告的理論研究成果，構建了以“內部控制 、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督”為基礎的五要素框架，并為大中型企業所適用。
《企業內部控制應用指引》指出，公司需要按照《應用指引》的相關要求去建立和完善內部控制體系，工作的主體應該是公司各個職能部門，但需要在內控、風險或內審部門的指導下進行。并對對包括組織架構、發展戰略、人力資源、社會責任、企業文化、資金活動、采購業務、資產管理、銷售業務、研究與開發、工程項目、擔保業務、業務外包、財務報告、全面預算、合同管理、內部信息傳遞、信息系統在內的各項具體業務制訂了實施內部控制的18個具體指引。
《企業內部控制評價指引》指出，企業內部要定期對公司的內部控制設計與運行狀況進行評價，出具評價報告，發現在內部控制上存在的缺陷，提出和實施改進方案，確保內部控制有效運行。這部分工作通常由公司內部的內控、風險或內審部門承擔。內容主要包括內部控制評價的內容和標準、內部控制評價的程序和方法、內部控制缺陷認定和評估報告等。
《企業內部控制審計指引》主要是指導和約束執行內控審計任務的外部中介機構，要求會計師事務所使用與財務報表審計相同的重要性水平，按照規定的方法和程序，對公司內部控制體系進行審計測試，最終就被審計公司的內部控制是否有效發表審計意見（包括無保留意見、否定意見、無法表示意見）。
以上便是我們所熟知的“一規范三指引”，并且在國有企業內控體系建設及評價，外部審計機構審計中被廣泛引用。
三、新時期國有企業內控體系建設的影響因素
影響因素之一：在國企深化改革背景下，國家出臺了諸多的政策文件。這些政策往往對國有企業的機制體制改革、組織運作模式、激勵考核模式等產生較大影響，進而影響到國有企業內部的治理結構、管理舉措及控制活動。因此，國企改革及相關政策成為企業內控體系建設中關注的一個重要方向。
1、關注點一：開展國有資本投資、運營公司試點，是改革國有資本授權經營體制的關鍵舉措，對國有企業的治理環節、組織架構體系將會產生重要影響。
2、關注點二：中央和地方國有資本投資、運營公司在試體制、試機制、試模式等方面做了大量探索實踐，在授權放權、組織架構、運營模式、經營機制、黨的建設等方面取得了積極成效，這些因素直接影響到具體業務的管控方式，對企業的具體經營造成重要影響。
3、關注點三：國企改革加大放權授權力度，各級國資委落實“一企一策”原則，根據國有投資運營公司的發展定位，在戰略規劃、業務管理、工資總額、選人用人、股權激勵、產權管理、重大財務事項等方面賦予更充分的自主權。同時，要堅持授權與監管相結合、放活和管好相統一。這些因素直接影響到企業內部的授權體系建設、激勵體系建設等內容。
4、關注點四：深化打造市場化運作專業平臺，各級國資委完善主業管控模式。支持投資、運營公司設立財務公司，同時也要規范財務公司運作，鼓勵其利用內部資金開展資本運作，提升資本運營能力，防范各類風險。這些因素對于企業治理結構變革、組織管控模式、甚至資金的管理機制等都會造成重大影響。
影響因素之二：國有企業改革過程中設定了一系列推進的重點工作，這些重點工作與內控體系建設工作相互促進。重點工作的建設與推動，直接影響到企業業務內控方式與措施的變化，而進一步完善好內控體系建設，則有利于保障國企改革的穩健推進與順利實現。國有企業改革的以下工作可重點進行關注：
1、進一步完善法人治理結構：建立起“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，實現政企分開、所有權與經營權分開，使企業成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。
2、完善授權經營體系與管控體系：完善國有投資運營公司管控模式，建立科學規范的授權體系，按照市場化方向，構建完善公司治理機制，重塑組織架構，以“戰略引導-目標管理-章程約定-財務監督-考核評價-分配兌現”為主線履行各級職責。
3、積極鼓勵金融創新：以資本、股權管理為主線，通過活化國有資本，實現國有經濟布局的不斷調整，在運營過程中不斷促進國有資產證券化和流動性。積極采用各種金融工具，充分服務于所投資企業做強做優，服務于所投資企業轉型升級。
4、加強合規機制與內控機制建設：全面加強風險控制，健全公司內部管理機制，進一步健全和優化全面風險防控體系，切實加強財務管控，重點管控持股公司發展戰略、經營目標、重大資金、考核、薪酬激勵、風險等事項，實現市場化良性健康發展。
5、加快市場化人力資源和薪酬機制建設：加快內部機制市場化改革，建立健全吸引人才，留住人才的體制機制，在健全約束和嚴格的業績考核機制的同時，積極展開職業經理人試點，完善市場化選人用人機制及薪酬激勵機制。
國企改革過程中以上工作，都會對企業的管理活動造成重大影響，進而促使企業內部的治理結構、組織控制方式、管理模式、控制活動發生深刻變革。由此可見，國有企業內控工作過程中，外部政策因素的變化對企業內部控制的沖擊有時會比企業內部某些業務的變化帶來的沖擊更為強烈。
影響因素三：企業的內部的管理與業務運行機制是內控體系建設的直接影響因素。從影響的直接性來看，企業內部因素對內控體系建設的影響更為直接，從作用的時間周期來看，企業內部因素往往也最容易變化與調整。我們可以嘗試通過以下幾個問題，來更好地為企業進行診斷，并促使企業能夠在某些維度更好的進行變革，進而完善好內控機制，促進業務升級。
1、集團型企業總部的功能定位與核心能力，組織架構設計能否有利于業務管控與協同？
對投資公司而言，基于戰略定位的產業布局和投資機會的選擇是其核心能力。在管控模式上，總部通過對集團的戰略規劃與投資方向進行把控，在戰略、資本、資金、資產等方面進行控制。同時，中臺部門需通過完善事權體系、內控流程對集團的業務風險進行控制，對國有資產流失風險進行前置性控制。
2、在人事任命、考核、薪酬分配等方面，總部與下屬公司是否有合規可操作的機制？
一般而言，在人事上，下屬公司的經理層選聘職權由公司董事會決定；在考核上，董事會與經理層成員簽訂聘用合同和經營業績責任書，明確聘期和雙方的責權利，嚴格業績考核，暢通退出機制。在薪酬分配上，下屬公司可自主決定職工工資分配，工資總額實行備案制。對職業經理人可通過市場化的薪酬水平和中長期激勵，對優秀人才進行激勵和捆綁。
3、常規事務性工作能否集約化管理，以提升工作效率，降低管理成本？
集團化運作背景下，可將總部及下屬公司基礎、事務型、作業類工作進行歸類、標準化為產品（如人力資源的校招組織、社保；財務會計核算等）后成立共享服務中心，接受總部專業職能部門業務指導。
4、信息傳遞、信息集成、事務統籌與催辦、決策信息支持等是否規范高效？
集團總部設置“數據信息處理機構”，承接文件、信息、數據等的上傳下達、統籌組織協調、統計分析以及決策支持，在總部層面形成不同業務條線的數據庫，降低數據采集的協調時間成本，為公司經營決策提供數據支持，提高決策效率與準確性。
影響因素四：企業管理過程中的通病也是企業進行內控體系建設中的關注點。只有通過循序漸進的變革，通過合理的管理模式或控制措施的調整，才能將企業管理過程中的通病進行有效降低甚至消除。以下問題是企業管理過程中的常見問題，國有企業在管理過程中也經常發生，應引起足夠的重視。
1、集團化發展需要建立更完善的現代企業管理體系，但事實上，相當多國有投資運營公司的管理依然憑借經驗主義治企，未能建立起系統的集團管控體系以及內控管理規范。
2、內控體系建立偏于靜態，以建立規章制度、流程手冊、系統表單等為特征，忽略了動態更新和為實現內控目標而實施的日常經營管理活動。
3、缺乏內控體系運行所必須具備的內部控制環境，如治理結構不完善或核心崗位人員能力不匹配，內部責權利不清，內控體系建設缺乏助推力。
4、內控體系建設要有相應的組織與制度流程做支撐，但是實際建設過程中，未能把制度、流程、風險點、管控措施等進行有效關聯，存在制度孤島現象。
企業開展內控體系建設是一項系統性工作，涉及到企業治理層與經營層，同時與企業內部的日常行政管理，以及采購、研發、營銷、生產等具體業務工作密切相關。實現內控管理，能夠確保企業的制度流程正常運轉，組織的經營目標得到有效的貫徹執行，保障經營管理的有效性，提高經營活動的效率和效果，降低實現經營目標的不確定性與抗風險能力。
作者：漢哲管理咨詢 王明超
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